Ítens do texto: Introdução a primeira república



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Condições da cidadania no brasil-historiapt.info


Evolução histórica das políticas de saúde no Brasil 
Francisco de Assis Acurcio
Professor do Depto de Farmácia Social -Faculdade de Farmácia-UFMG
Doutor em Epidemiologia, Médico 
Ítens do texto: 
Introdução
 
A primeira república (1889 - 1930)
A Era Vargas (1930 - 1945) 
O período de redemocratização (1945 - 1964)  
O governo militar ( 1964 - 1980) 
As décadas de 80 e 90 
O Sistema Único de Saúde: principais características
Referências Bibliográficas
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
início 
Este texto tem por objetivo discutir a evolução das políticas de saúde no Brasil, como subsídio para 
uma melhor compreensão dos aspectos históricos que influenciaram a conformação de um sistema 
de saúde no Brasil reconhecidamente ineficaz e ineficiente no enfrentamento dos problemas de 
saúde da população. Esta situação crítica impôs a necessidade de mudanças nesse sistema e 
desencadeou o processo de implementação da reforma sanitária no Brasil, que tem como 
perspectiva fundamental a construção do Sistema Único de Saúde. 
Para esta análise histórica serão apresentados, organizados por períodos, excertos de vários outros 
textos de autores que se ocuparam deste tema, com a finalidade de apresentar uma síntese de 
contribuições que julgamos significativas para o debate sobre as políticas de saúde no Brasil. 
Iniciaremos a discussão abordando a concepção de políticas públicas, onde se inserem as políticas 
de saúde: 
Entendemos as políticas públicas como sendo o conjunto das diretrizes e referenciais ético-legais 
adotados pelo Estado para fazer frente a um problema que a sociedade lhe apresenta. Em outras 
palavras, política pública é a resposta que o Estado oferece diante de uma necessidade vivida ou 
manifestada pela sociedade. 
Ao responder, o Estado empresta ao problema maior ou menor importância, define seu caráter 
(social, de saúde, policial etc.), lança mão de instrumentos para seu equacionamento, define 
responsabilidades (ministérios, Congresso, Judiciário etc.) e adota, ou não, planos de trabalho ou 
programas" (Teixeira, 1997) 
Portanto as políticas públicas são gestadas e implementadas pelo Estado para o enfrentamento de 
problemas sociais, dentre eles aqueles relacionados à saúde. É fácil perceber que existe uma 
discrepância entre o conjunto de problemas sociais e a a capacidade do Estado de enfrentá-los. 
Cabe então perguntar como o Estado atribui ao problema maior ou menor importância, ou seja, 
como o Estado prioriza os problemas que serão enfrentados por meio de políticas públicas em 


determinado período? 
"(...)As diversas definições de políticas públicas atendem a diversos objetivos de estudo. Para os 
estudos sobre a história das políticas, pode ser útil adotar definições bastante genéricas, como a de 
Lemieux, que a concebe como '(...)tentativas de regular situações que apresentam problemas 
públicos, situações essas afloradas no interior de uma coletividade ou entre coletividades' (apud 
Vianna, 1997:207).Ao falar em tentativa, Lemieux pretende enfatizar que '(...)o ato de normatizar 
uma situação pode ser visto de diferentes formas pelos atores sociais envolvidos com uma 
determinada política. Um problema público pode ser considerado, ao mesmo tempo, como 
excessivamente regulado por um dos atores e não regulado por outro, dependendo do tipo de 
interferência que este problema tenha sobre a vida de cada um' (apud Vianna, 1997:207). 
Uma definição desse tipo ressalta que as políticas públicas são sempre objeto de disputa entre 
diversos grupos, disputa que estende-se a própria decisão do que deve ser considerado em certo 
momento como um problema público e, portanto, deve ser alvo da ação regulatória do Estado. Em 
outros termos, há uma agenda de problemas públicos, isto é, problemas que devem ser alvo de 
políticas públicas, agenda esta que é continuamente negociada, tanto no que concerne à eventual 
inclusão de um novo tema no conjunto de problemas públicos, como no que se refere à sua 
importância relativa no interior da agenda. Da mesma forma que se pode falar em uma agenda das 
políticas públicas em geral, pode-se falar em agendas específicas de cada instituição ou agência que 
compõe o Estado nos mais diversos níveis de governo. Aqui também ocorrem demandas pela 
modificação da agenda dessas diferentes instituições governamentais. (...)É nesse sentido que 
podemos compreender qualquer política pública como uma resposta dada pelo Estado a um 
conjunto de demandas postas pela sociedade." (Mattos, 1999) 
Aqui, aparece um conceito importante para o entendimento do processo de implementação de 
políticas públicas, que é o conceito de ator social, "(...) entendido como um coletivo de pessoas ou, 
no seu extremo, uma personalidade que participa de determinada situação, tem organização 
minimamente estável, é capaz de intervir nesta situação e tem um projeto. O conceito de problema 
também é fundamental (...). Pode-se entender como problema uma necessidade não satisfeita, 
desde que se tenha consciência desta e o desejo de satisfazê-la. Cabe observar que, em 
determinadas situações, o que é problema para um ator pode ser oportunidade para outro". 
(Acurcio et al., 1998)
Portanto, a elaboração, implementação e resultados obtidos por determinada política pública tem 
estreita relação com a disputa de projetos dos diversos atores sociais interessados no(s) 
problema(s) a ser(em) enfrentado(s) por esta política. Assim, cada ator social ao escolher o(s) 
problema(s), delimitá-lo(s) e construir as estratégias de ação a serem desenvolvidas no âmbito 
institucional, expressa um projeto de política, articulado à determinadas forças sociais. 
"A política de saúde de uma época reflete o momento histórico no qual foi criada, a situação 
econômica, os avanços do conhecimento científico, a capacidade das classes sociais influenciarem a 
política etc." (CEFOR, s.d.). O êxito e o grau de implementação de seu(s) projeto(s) dá a dimensão 
da capacidade de determinados atores/forças sociais influenciarem a política de saúde em um 
contexto histórico, em detrimento de outros atores e projetos.
Sendo assim, pode ser útil "recuperar a dimensão simbólica da cidadania, enquanto valor a orientar 
(ou não) as opções políticas dos sujeitos sociais fundamentais quanto à elaboração, implementação 
e/ou reivindicação de políticas sociais. (...) A idéia da cidadania ocupa um lugar central no ideário e 
na institucionalidade política democráticas, por sua associação com o valor da liberdade e com os 
direitos dele derivados. (...) Em sua versão liberal-democrática, a idéia da cidadania foi , talvez, 
mais bem sistematizada por T.H. Marshall, que a compreende como um composto de três 
elementos: civil, político e social. Os direitos que materializam a liberdade individual ('liberdade de 
ir e vir, de imprensa, de pensamento e fé, direito à propriedade, a concluir contratos válidos e de 
defender e afirmar todos os direitos em termos de direito à justiça') constituem o núcleo civil da 
cidadania, que tem por fiadores os tribunais. No campo político, afirma-se o 'direito à participação 


no exercício do poder', como 'membro ou eleitor dos membros das instituições investidas de poder 
político, como o Parlamento e demais câmaras representativas ou conselhos de governo'. Já os 
direitos sociais não envolvem definição precisa, pois estão relacionados ao padrão de 
desenvolvimento das sociedades, implicando desde o 'direito a um mínimo de bem-estar econômico 
e segurança' até o direito à 'participação total' nos níveis de 'vida civilizada' prevalentes em cada 
sociedade. Direitos que se exercem, fundamentalmente, através do sistema educacional e dos 
serviços sociais." (Leite, 1991) 
"Debatido e criticado, mas igualmente difundido e arraigado, o chamado Welfare State é uma 
referência indispensável para se pensar o Estado contemporâneo. Quase todos os países possuem 
mecanismos públicos de proteção social. De um ponto de vista formal, eles se assemelham muito 
(são, em geral programas previdenciários, assistenciais e de saúde); porém quando examinados 
sob a ótica de como operam (formas de financiamento, cobertura, tipos de programas, acesso etc), 
se diversificam em inúmeras modalidades. (...) É política, entretanto, a dimensão essencial à 
própria existência do Welfare State: a constituição de uma esfera pública inclusiva. A mobilização 
popular por direitos sociais esbarra em obstáculos tão mais graves quanto menos a sociedade se 
apresenta integrada politicamente. 'Estar no mesmo barco', noção (compartilhada por todos) que 
embasa a solidariedade do Welfare State social-democrático, segundo Esping-Andersen, requer que 
todos realmente estejam, e se reconheçam como estando, no mesmo barco. (...) A despeito do 
aparente etnocentrismo de suas formulações (a cronologia inglesa, que descreve, pode ser 
entendida até como metáfora), Marshall fornece um quadro conceitual valioso quando concebe 
cidadania como incorporação progressiva de direitos civis, políticos e sociais. O suposto básico não 
é que, para tornar-se efetiva, a cidadania tenha que seguir formalmente aqueles passos, e sim que 
a efetividade da cidadania significa a amplificação da medida de igualdade representada pelo 
pertencimento à comunidade, que se estende (a todos) e se enriquece (pelos ditos direitos). 'A 
cidadania é um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comunidade. Todos 
aqueles que possuem o status são iguais em relação aos direitos e obrigações pertinentes ao status' 
(...) Marshal descreveu uma seqüência de expansão das prerrogativas (civis, políticas e sociais). Ela 
tem importância, na medida que se entenda a cidadania como contrapartida do Welfare State" 
(Vianna, 1991).
As profundas, amplas e velozes transformações observadas no mundo ao longo das últimas três 
décadas, principalmente àquelas originadas no campo da política e economia e denominadas de 
"globalização" , têm evidenciado a necessidade de transformação do Estado e por conseqüência 
produzido um acalorado debate sobre a abrangência e direcionalidade das políticas públicas.
" O reconhecimento desta necessidade está longe de significar o perfilhamento aos argumentos do 
discurso neo-liberal que presidiu o debate na década anterior, preconizando a devolução ao 
mercado não apenas das funções produtivas como também de muitas funções regulatórias e, em 
particular, a ruptura com o padrão de solidariedade que caracterizou a organização social e orientou 
a intervenção estatal até o fim dos anos setenta (...) e que se convencionou chamar 'Welfare State' 
(...) Desde os primeiros momentos do processo de transformação produtiva, quando a crise do 
padrão fordista se explicitou, o Welfare State foi responsabilizado pelas dificuldades financeiras com 
que se defrontavam os diversos Estados nacionais. A crise de financiamento apontava caminhos 
que envolviam a restrição de direitos sociais e de benefícios como única alternativa de sua 
superação, e a maior parte das medidas de política, em diferentes países, se pautou por este 
diagnóstico.(...) No entanto, se nos países desenvolvidos a reorganização do Estado tem se 
realizado sem que os direitos sociais sejam afetados em seus aspectos essenciais, a questão 
assume outros contornos em países como o Brasil, em que a crise no plano econômico se associou 
a uma crise do regime político, coincidindo com o início do processo tardio de construção da 
cidadania. Aqui, as conquistas ainda estão se consolidando e suas forças sociais de sustentação têm 
densidade que pode ser ainda insuficiente para sustentá-las. (...) Construir o NOVO significa buscar 
estratégias viabilizadoras de políticas públicas includentes, tendentes à universalização, 
direcionadas à construção de uma sociedade mais equânime e menos desigual, enfrentando as 
tendências, e não subordinando-se a elas. (...) Mais do que hospitais, o que precisa ser assegurado 
aos cidadãos é qualidade de vida. Essa é mais uma das razões pelas quais a existência de um 


sistema público estatal de atenção à saúde é importante numa sociedade como a brasileira. Ele 
deve ser também um espaço catalizador de ações multisetoriais, promotor da articulação das 
políticas públicas necessárias para assegurar a saúde e interromper os ciclos de transmissão de 
doenças. (...) Numa sociedade que tem os níveis de exclusão da nossa, em que pelos menos vinte 
por cento da população sobrevive em condições extremamente precárias, em decorrência de um 
processo histórico de desenvolvimento que produziu uma das mais desiguais distribuições de renda 
do mundo, a garantia do direito à saúde não pode prescindir de uma estratégia integrada de ação 
estatal. E se pensarmos nas possibilidades de agravamento desse quadro determinadas pelo 
processo de transformação da economia mundial num futuro próximo, mais importante ainda se 
afigurará a ação estatal no equacionamento da questão social. (...) Nesse contexto, que 
características deve ter o sistema de saúde para que a população brasileira possa exercer o seu 
direito? 
- Deve ser acessível a todo cidadão, independente de sua capacidade financeira ou de sua forma 
(ou possibilidade) de inserção no mercado de trabalho;
- Deve ser capaz de responder às exigências postas pela transformação do quadro demográfico e 
do perfil epidemiológico, garantindo a adequação das ações às demandas postas pelos diferentes 
quadros sanitários, nas diversas regiões do país;
- Deve ter como objetivo a construção e a preservação da saúde e não apenas a cura da doença;
- Deve operar de modo articulado, sujeito aos mesmos princípios e diretrizes, viabilizando a 
integralidade dos cuidados com saúde e oferecendo serviços de boa qualidade;
- Deve, para assegurar tudo isso, contar com um processo decisório participativo e submeter-se ao 
controle dos sujeitos sociais. Em resumo, acesso universal, integralidade da atenção, ênfase em 
ações de promoção e proteção da saúde, descentralização, participação social. Exatamente o que a 
legislação brasileira hoje em vigor - e ainda não inteiramente implementada propõe para o SUS." 
(Barros, 1996) 
"O processo de construção do Sistema Único de Saúde é resultante de um conjunto de embates 
políticos e ideológicos, travados por diferentes atores sociais ao longo dos anos. Decorrente de 
concepções diferenciadas, as políticas de saúde e as formas como se organizam os serviços não são 
fruto apenas do momento atual, ao contrário, têm uma longa trajetória de formulações e de lutas. 
A busca de referências históricas do processo de formulação das políticas de saúde, e da vinculação 
da saúde com o contexto político mais geral do país, pode contribuir para um melhor entendimento 
do momento atual e do próprio significado do SUS." (Cunha & Cunha, 1998)
Nesta perspectiva, passamos a discutir alguns aspectos fundamentais da evolução histórica das 
políticas de saúde no Brasil, neste século, sintetizados de acordo com seu período de ocorrência .

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