Speech and context: steel-making policy in the first Vargas government (1930-1937)


participações seriam ainda menores. Em outras palavras, não havia como



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participações seriam ainda menores. Em outras palavras, não havia como
reduzir o problema do combustível, e do carvão em particular, ao problema
siderúrgico. A questão do carvão nacional e, mais amplamente a dos combus-
tíveis, possuía vida própria. A siderurgia, dentro do debate sobre a questão
do carvão, em geral assumia papel secundário e estava mesmo muitas vezes
completamente ausente.
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Em segundo lugar, devemos levar em conta o franco ceticismo com que
eram tomadas as possibilidades econômicas e mesmo técnicas do uso siderúr-
gico do carvão mineral do sul do país. Os experimentos realizados por Fleury
da Rocha na Europa no começo da década de 1920 haviam demonstrado que
o carvão de Santa Catarina dava coque metalúrgico, isto é, a viabilidade téc-
nica do seu uso para este fim.
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Seus resultados eram, por outro lado, menos
do que estupendos. Em primeiro lugar, apenas os carvões de Santa Catarina
eram coqueificáveis, os do Rio Grande do Sul não. Mais importante do que
isso, porém, era que, mesmo os carvões de SC precisavam de beneficiamento
– lavagem e seleção – para serem coqueificados e, mesmo assim, resultavam
num coque com teor de cinzas bastante alto, superior aos limites então consi-
derados adequados na prática siderúrgica internacional. Um coque com teor
de cinzas entre 20% e 28% era obtido apenas para o melhor terço do car-
vão catarinense depois de lavado. O elevado teor de cinzas do coque obtido
por Fleury da Rocha deu ensejo a que se mantivesse o quadro de ceticismo
quanto à viabilidade técnica do uso siderúrgico do coque de carvão nacional.
Pesava ainda sobre a questão a dimensão econômica, tanto mais se consi-
derado que sua utilização, na prática, além do aproveitamento parcial e da
necessidade de lavagem, era ainda onerada pela distância e pelas deficientes
condições de transporte, tanto ferroviário quanto marítimo, da sua região de
ocorrência. Assim, esse ceticismo persistiu ainda por longos anos, apesar dos
estudos de Flery da Rocha, e só foi relativamente aliviado pela divulgação
por Ernesto da Fonseca Costa no Conselho Técnico de Economia e Finan-
ças, em 1938, dos resultados de estudos realizados no Instituto Nacional de
Tecnologia que asseveravam a viabilidade econômica do uso de uma mistura
de 1/3 de carvão nacional com 2/3 de carvão importado.
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Fonseca Costa
fez então a primeira afirmação de que eu tenho conhecimento da viabilidade
econômica do uso do carvão nacional na siderurgia – incluindo capacidade
de fornecimento e preço. Tais resultados foram recebidos no governo como
novidade e com surpresa.
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Em terceiro lugar, por fim, o uso do carvão nacional na siderurgia era sus-
tentado sobretudo por motivos estratégicos, nunca por motivos econômicos
(econômico aqui em sentido estrito). Discutiu-se efetivamente no Brasil por
longos anos se a produção siderúrgica baseada em carvão mineral seria mais
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barata que a siderurgia a carvão vegetal existente no país. Mas no que diz
respeito ao embate entre o carvão mineral nacional e o importado não havia
dúvidas, e nem podia haver: o carvão mineral importado era mais barato e
de melhor qualidade. O dilema aparece com clareza na seguinte declaração
de Edmundo de Macedo Soares e Silva, feita em 1949:
“O problema do carvão é típico para caracterizar a descontinui-
dade em nossos programas nacionais. Avançamos notàvelmente
em sua produção e beneficiamento. Terminada a guerra e fa-
cilitada a importação, mudamos de orientação! Ora, não é ad-
missível o abandono de uma política que é um dos fundamentos
da garantia de produção de Volta Redonda, em qualquer época,
além de constituir o carvão riqueza ponderável de várias zonas
do país.”
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“Fundamento da garantia de produção, em qualquer época” e não “fun-
damento da produção regular”. De fato, não podia haver dúvidas de que a
exigência de utilização do carvão nacional representava um ônus econômico
para a siderurgia, eventualmente compensado por razões de outras ordens.
Não é por outro motivo que o carvão importado era preferido, uma vez dis-
ponível após a Guerra. Se não fosse assim, como compreender a defesa do
insuspeito Juarez Távora, em 1937, do uso do carvão importado para a si-
derurgia? Os argumentos eram de ordem tática, mas nem por isso menos
vinculantes.
“Devemos, pelo menos inicialmente, resolver o problema da nossa
siderurgia com o concurso do carvão estrangeiro, importado, de
retorno, nos navios que transportaram o minério exportado –
pois o carvão nacional ainda constitue um problema e seria in-
sensato complicar as dificuldades do 1
o
problema (o siderúrgico)
adicionando-lhes ás do 2
o
(o do combustível nacional).”
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Essencialmente o mesmo argumento seria repetido por ele perante o Con-
selho Técnico de Economia e Finanças no ano seguinte:
“Não quero dizer com isso que nós não fossemos capazes de,
através, de um processo de técnica apurada, chegar a tirar do
nosso carvão, que é de qualidade indiscutivelmente precária para
o fim em questão, um cóque capaz de permitir, em bôas condições
técnicas, a fabricação do guza. Pergunto, porém: seria isso econo-
mico? Aliás, não é razoavel, nem lógico que tendo de resolver-se
um problema já por sua natureza, eminentemente complexo e di-
ficil, entrozemos nela, a solução de um outro problema tambem
complicado.
Entendo que devemos ser prudentes.”
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Em suma, por qualquer lado que se olhe, é difícil sustentar que a política
carvoeira do governo nesse período, globalmente considerada, visasse favo-
recer também a siderurgia. Ao contrário, seria mesmo plausível argumentar
que tal política tinha consequências contrárias à siderurgia e que isso era
visível aos contemporâneos. Havia, sem dúvida, aqueles que, do interior do
debate siderúrgico, reclamavam o aumento da produção do carvão nacional.
Entretanto, a demanda era, no mínimo, idealista, quando não francamente
especiosa.
Quanto à legislação sobre os recursos naturais do país atinente à questão
siderúrgica destaca-se no período o Código de Minas, de julho de 1934.
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As
principais disposições do Código, segundo Juarez Távora, foram: i) definição
e classificação das jazidas e minas (arts. 1
o
e 2
o
); ii) regime de autorizações e
concessões para a exploração das jazidas minerais, quer de domínio público,
quer de domínio privado (art. 3
o
), só conferíveis a brasileiros ou empresas or-
ganizadas no Brasil (§5
o
do mesmo art.); iii) atribuição das jazidas ainda não
conhecidas ao domínio público, como propriedade imprescritível e inalienável
da Nação (§1
o
do art. 5
o
), constituindo propriedade particular do solo ou de
quem o for por título legítimo as já conhecidas (Art. 5
o
); iv) autorização
de “pesquisa”, como condição preliminar para a concessão de “lavra” e direi-
tos do pesquisador (Arts. 13 e 23); v) concessão de “lavra” e condições; vi)
“servidões” das minas (Art. 60); vii) “fiscalização” de pesquisa e lavra; viii)
delegação de competência aos Estados para gerirem a matéria (Art. 70); ix)
tributação única para a indústria mineira (Art. 84); x) favores concedidos
à indústria mineira (Art. 88); xi) revisão dos contratos ou concessões ante-
riores (Art. 91).
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Naturalmente que o Código de Minas trazia implicações
para a questão siderúrgica, sobretudo porque a discussão continuava pautada
nos vínculos entre a siderurgia e a exportação de minério de ferro. Tenho,
porém, duas observações a fazer a respeito. Em primeiro lugar, o escopo do
Código era muito mais amplo do que aquele em que se circunscrevia apenas
a questão da exploração dos minérios de ferro. Em segundo lugar, tal com
acabou sendo aprovado, o Código deixava em boa parte intacta as disputas
em torno do minério de ferro, em função de manter a propriedade das jazidas
já conhecidas e permitir a continuidade da exploração das minas já sendo
lavradas. Ora, as jazidas de minério de ferro em Minas Gerais haviam sido
objeto de uma verdadeira “corrida do ferro” desde o final da década de 1900,
e grandemente acelerada após a divulgação no XI Congresso Internacional
de Geologia, realizado em Estocolmo no ano de 1910, dos levantamentos
feitos por Gonzaga de Campos para o Serviço Geológico e Mineralógico do
Brasil. De forma que grande parte das jazidas conhecidas, e que eram de
enorme dimensão, já haviam sido adquiridas, sobretudo por empresas estran-
geiras, desde há décadas. É claro, a nova legislação incidia sobre as jazidas
desconhecidas, o que era fundamental, mas no caso do minério de ferro, a di-
mensão das reservas já descobertas e adquiridas tornava limitado o impacto
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do Código mesmo a médio prazo, naquilo que dizia respeito à exploração do
minério de ferro.
Mencionamos também uma série de medidas tópicas tomadas pelo go-
verno no período em favor da siderurgia, eventualmente listadas na histori-
ografia, incluindo aí: a construção do ramal ferroviário entre Santa Bárbara
e São José da Lagoa; a proibição da exportação de sucata; a proteção al-
fandegária; a restrição à importação de produtos siderúrgicos com similar
nacional e a proibição de importações de maquinaria para novas usinas de
ferro e aço. Destas, as duas primeiras foram efetivamente tomadas. A cons-
trução do ramal entre Santa Bárbara e São José da Lagoa visava viabilizar a
construção da usina de Monlevade, projetada desde o começo da década de
1920 pela Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira, e que, mais recentemente,
havia sido recomendada pelo relatório da Comissão Nacional de Siderurgia
no Ministério da Guerra.
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A construção do ramal em si era desiderato an-
tigo – antecedia mesmo o projeto da usina – e já fora iniciada e interrompida
algumas vezes.
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As obras do ramal de Santa Bárbara teriam começado
com Afonso Pena mas, com a inauguração de 76 km até a estação de Sa-
bará, foram interrompidas em 1912, segundo Charles Gauld por influência
de Pinheiro Machado:
“Farquhar recordava que C. K. Leith, Edmund C. Harder e os
caçadores de ferro europeus em 1910–11 achavam mais saudável
ir a Itabira não pelo malárico vale do Rio Doce até o final da
linha da inacabada da EFVM mas via Santa Bárbara, final da
linha da extensão não concluída da Central, de Belo Horizonte em
direção a Itabira. Pinheiro Machado interrompera a construção
em Santa Bárbara em 1910 para punir a área por votar pelo
candidato presidencial civilista Rui Barbosa.”
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As obras foram retomadas, ao que tudo indica, apenas por Arthur Bernar-
des, para serem em seguida novamente interrompidas. Segundo Clodomiro
de Oliveira, foram suspensas pelo “primeiro ato” de Washington Luís.
37
O
Governo Provisório retomou as obras do ramal em 1932, que foram efetiva-
mente concluídas em 1935, tendo ido Vargas pessoalmente à sua inauguração,
cuja cerimônia foi casada com a de lançamento da pedra fundamental do pri-
meiro alto-forno de Monlevade que, por sua vez, foi batizado com o nome
do presidente. Na solenidade em Monlevade, Vargas ressaltou à imprensa
que não fora a Minas Gerais apenas para assistir “ao lançamento da pedra
fundamental” mas sim para “inaugurar o trecho da estrada até Monlevade,
do qual a usina é uma consequência”, acrescentando:
“Devo dizer-lhes em primeiro lugar que a minha vinda não foi
resolvida de improviso. A minha viagem prende-se a um plano
já estabelecido e corresponde a uma das etapas da sua execução.
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O fato de se levar o prolongamento até Monlevade deu lugar a
que a Companhia Belgo-Mineira pudesse iniciar a construção da
grande usina de Monlevade. Porque a ligação da Vitória-a-Minas
a êste Estado abre a perspectiva da exploração do Vale do Rio
Doce e das suas vastíssimas reservas florestais. Êles têm ferro e
o carvão. Por isso precisam dêsse trecho da estrada.”
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A exportação de sucata foi proibida pelo decreto 23.565, de dezembro
de 1933. Essa medida baseara-se em parecer da Comissão Nacional de Si-
derurgia sobre a matéria, tendo em vista a sua escassez e a sua importância
para a indústria metalúrgica.
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A Comissão acrescentava ainda como mo-
tivos a inexistência de um mercado livre dessa mercadoria, a importância
estratégica da existência de um estoque de sucata no país e que a refusão da
sucata no país representava uma grande recuperação de riqueza, mais útil
ao país do que a pequena obtenção de divisas obtida pela exportação cor-
rente, resultando inclusive em poupança de divisas. Sem dúvida, tal medida
favorecia as empresas siderúrgicas do país. A origem da demanda para tal
medida, contudo, não é muito clara. A Comissão Nacional de Siderurgia fora
criada para fins específicos, mas acabou atuando como órgão consultivo para
uma série de temas correlatos, entre eles este sobre a exportação de sucata.
Vale dizer, esse parecer teve que ser solicitado por alguém. Não podemos ter
muita segurança a respeito, mas é plausível que a solicitação tenha partido
do interior do próprio governo. Nas demandas de empresários do setor que
chegaram ao governo nesse período de que tenho conhecimento, este item
não consta.
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Em todo caso, o decreto de 1933 não encerrou completamente
a discussão, tendo a exportação de sucata motivado novos debates do Conse-
lho Federal de Comércio Exterior em 1938, que reiteraram, em linhas gerais,
a diretriz original.
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No que diz respeito à proteção alfandegária é relativamente frequente
a afirmação de sua existência no período, o que é correto. Eu desconheço
dados específicos a este respeito na historiografia sobre o debate siderúrgico
e sobre a siderurgia brasileira no período. Pude encontrar, contudo, alguns
dados a respeito em fontes primárias, apresentadas na Tabela 1.
As duas primeiras classes de importações de ferro são as relevantes para
julgarmos a proteção sobre o setor siderúrgico, ficando os impostos em torno
de 55% ou 60% do custo CIF. Se esses valores de proteção alfandegária são
altos, muito altos, excessivos ou razoáveis para o caso será sempre matéria
potencial de debate, mas temos aí algumas cifras para lastreá-lo. Gonsalves
oferece, ademais, dados relativamente detalhados sobre os custos de produ-
ção e preços de venda (e, portanto, margens de lucro) de várias empresas
importantes para essa mesma época, o que é certamente outro subsídio im-
portante para a discussão.
Contudo, do nosso ponto de vista, a afirmação da mera existência de
proteção não resolve o problema. Até porque a “proteção” já existia antes
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Tabela 1 – Custo, frete e impostos do ferro importado pelo Brasil
(média 1932-1936, mil-réis papel)
Classes
custo por
tonelada
(A)
frete por
tonelada
(B)
impostos por
tonelada
(C)
Custo CIF
(A+B)
Total
(A+B+C)
Imposto /
Custo CIF
(C/(A+B))
Ferro-gusa
486$888
111$392
328$000
598$280
926$280
54,80%
Matéria-
prima
714$106
90$530
493$000
804$636
1:297$636
61,30%
Material
agrícola
1:777$828
202$679
137$000
1:980$507
2:117$507
6,90%
Material
ferroviário
886$740
109$479
226$000
996$219
1:222$219
22,70%
Indústrias
diversas
2:879$421
288$345
2:961$000
3:167$766
6:128$766
93,50%
Fonte: Gonsalves, O ferro na economia nacional, p. 91.
Observações: “Matéria-prima” inclui: ferro em barras e vergalhões, ferro em chapas simples, aço em
barras e vergalhões, aço em chapas, ferro e aço em limalhas, ferro puddlado, ferro em chapas lisas e
galvanizadas, ferro e aço não especificados, chapas corrugadas para casas ou boeiros, ferro e aço em
arcos e tiras, ferro e aço perfilado, aço e ferro preparados para solda, aços especiais para ferramentas,
molas, eixos e aros; “Material agrícola” inclui: arados, debulhadores, acessórios não especificados
para arados, tratores agrícolas e pertences, máquinas não especificadas para lavoura, máquinas e
aparelhos aratórios não especificados, arame farpado, enxadas, pás e picaretas, locomóveis, semea-
deiras, pontas de aço para arados, descaroçadores, descaroçadores de algodão e outras máquinas de
beneficiamento, prensas para algodão e acessórios; “Material ferroviário” inclui: locomotivas, eixos,
rodas e pertences para estradas de ferro, trilhos, talas de junções e acessórios, acessórios para loco-
motivas, exclusive caldeiras, material fixo de ferro e aço para ferrovias e transvias, peças, material
e acessórios sobressalentes para vias de comunicação, trem unidade elétrica.
mesmo do próprio setor existir. De fato, em 1910 – quando havia no país
uma única empresa produzindo ferro-gusa, e nenhuma produzindo aço ou
laminados, e o coeficiente de importação em valor dos produtos siderúrgicos
era de 99,7% – Carlos da Costa Wigg e Trajano de Medeiros obtiveram con-
cessões e favores do governo federal para a exportação de minério de ferro
conjugada com a produção siderúrgica.
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Entre os favores obtidos estavam
uma série de prêmios de produção para produtos siderúrgicos vários, desde
ferro-liga a laminados diversos. E entre as cláusulas do contrato estava pre-
visto que, em caso de diminuição de tarifas aduaneiras sobre os produtos
siderúrgicos, a companhia seria compensada por aumentos correspondentes
nos prêmios de produção.
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Vale dizer, as tarifas já existiam desde antes de
existir a produção no país.
No entanto, o assunto foi efetivamente discutido no interior do governo.
Em 1932, aparentemente inspirada por Vargas, a Comissão Nacional de Si-
derurgia no Ministério da Guerra preparou um memorial sobre os critérios
mais adequados para a definição das tarifas aduaneiras para os produtos si-
derúrgicos, tendo em vista os trabalhos então em andamento da Comissão
de Tarifas.
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De fato, desde setembro de 1931, o Governo Provisório havia
determinado uma revisão geral das tarifas alfandegárias, esforços que even-
tualmente resultaram na Reforma Aranha, de junho de 1934.
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A Comissão
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Nacional de Siderurgia afirmava em seu memorial que os dois maiores em-
pecilhos ao desenvolvimento da siderurgia no Brasil eram a pequenez e a
dispersão dos mercados e a anarquia do sistema de tarifas aduaneiras bra-
sileiro. Entretanto, ela não concluía disso que as tarifas incidindo sobre os
produtos siderúrgicos deveriam ser aumentadas. Ao contrário, a Comissão
mostrava plena consciência das ambiguidades envolvidas na proteção adua-
neira em geral e, em particular, de bens intermediários, como os siderúrgicos:
“Si é facil, porem, saber si existe mercado interno para um deter-
minado produto, é uma grave responsabilidade para as Comissões
aconselhar agravação de tarifas aduaneiras, o que, si de um lado
abre possibilidades de uma nova fabricação, por outro, crea um
suplemento de onus sobre o custo da vida e sobre todos os demais
produtos brasileiros.
O problema do protecionismo é extremamente complexo. Uma
Comissão, como a nossa, que tem por fim estudar os meios de
incrementar a industria siderurgica, não tem o direito de abordar
o capitulo ‘proteção aduaneira’, sem avaliar as incidencias que os
novos impostos possam ter sobre as industrias em geral, e sem
compara-los ao onus que a propria siderurgia suporta, pelo fato
de todas as outras atividades industriais já estarem protegidas.”
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A Comissão fazia, assim, uma série de recomendações de caráter abso-
lutamente geral para orientar uma reforma no sistema de tarifas alfandegá-
rias, entre elas: a distinção entre as partes fiscal e protecionista do imposto
alfandegário; a equiparação do imposto de consumo sobre as mercadorias
nacionais à parte fiscal do imposto aduaneiro; limitação e estabilidade da
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