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TEXTO DE APOIO
AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE: A SAÚDE
CHEGANDO EM CASA
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O Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) foi criado oficialmente pelo Ministérios da 
Saúde em 1991, para somar-se aos esforços voltados à redução dos graves índices de mortalidade 
infantil e materna na região Nordeste do Brasil. Nasceu, portanto com uma clara focalização de co-
bertura e objetivos, considerando que esta região concentrava o maior percentual de população em 
situação de pobreza e, consequentemente, mais exposta ao risco de adoecer e morrer.
 As Secretarias Estaduais de Saúde da região foram convidadas pelo Ministério da Saúde para traçar 
as diretrizes para a formação de agentes comunitários. Em função de seu projeto bem sucedido, o 
Estado do Ceará foi a referência das lições apreendidas para adesão de todo o Nordeste ao progra-
ma.
Normas e princípios foram definidos para garantir o perfil necessário ao agente de saúde: ter pelo 
menos 18 anos, saber ler e escrever, ter liderança e ser morador de sua comunidade há pelo menos 
dois anos. A necessidade de residir na área onde o agente desempenha sua função tem se fortaleci-
do como condição essencial para garantir a identidade cultural indispensável para este tipo de tra-
balho, além de valorizar as potencialidades locais e promover a inclusão de lideranças comunitárias 
no desenvolvimento de uma política pública.
 A seleção dos ACS atendia a critérios específicos. Eles deveriam ser escolhidos no próprio município 
por processo seletivo, que incluía uma etapa de entrevista em que se buscava identificar e valorizar 
a qualidade mais importante da função: o espírito de solidariedade, capaz de ajudar aos moradores 
na conquista de mais saúde e melhor qualidade de vida.
 Aos agentes comunitários era atribuída a responsabilidade de acompanhamento de 150 a 200 famí-
lias, concentradas em uma micro área. Essa medida foi fundamental para fortalecer a importância 
dos princípios de vigilância à saúde e de responsabilização territorial. A implantação do PACS nos 
municípios, estava condicionada ao cumprimento de algumas exigências:
•  Ter uma unidade básica de saúde à qual o ACS estivesse vinculado;
•  Ter um profissional enfermeiro, que assumisse a função de docente/supervisor;
•  Ter Conselho Municipal de Saúde implantado;
•  Ter o fundo municipal de saúde criado e implantado, para receber recursos do Programa.
Nesse cenário, o PACS contribuiu de maneira significativa para a interiorização de profissionais en-
fermeiros. Inicialmente, o programa esteve centrado nos pequenos municípios, que se caracteriza-
vam pela precariedade de seus indicadores e pela insuficiência de oferta e de organização de seus 
serviços. Muitos desses municípios não tinham nenhum profissional de saúde residente no local. 
Dessa forma, foi decisivo o envolvimento dos enfermeiros na implantação do PACS.
No final de 1991, início de 1992, o PACS estendeu-se em caráter de emergência para os Estados do 
Norte do País, como estratégia de combate da epidemia de cólera que ameaçava a região. Nessa 
época havia menos de 20 mil agentes incorporados aos municípios.


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O contexto precisa ser lembrado: era um período de ebulição do movimento de descentralização e 
municipalização dos serviços de saúde, conforme estabelecia o SUS, e, portanto, cenário de muitos 
debates que evidenciavam a construção de consensos e explicitavam muitos conflitos, com inevitá-
veis reflexos do PACS.
A cada mudança política, marcada por trocas sucessivas de ministros, retomava-se o debate, pois 
não havia consenso quanto a continuidade do programa. Em 1992, sua expansão ficou suspensa por 
alguns meses e sua continuidade só foi garantida em função da epidemia da cólera que ameaçava o 
país. Não havia fonte e mecanismo de financiamento que garantissem sustentabilidade do progra-
ma. Só para exemplificar; era frequente neste período encontrar agentes que estavam trabalhando 
havia 6 meses sem receber seus salários.
É justo referir que, nesse período inicial de concepção e implantação do programa, o Fundo das na-
ções Unidas para a Infância (UNICEF), desempenhou importante papel de defesa e fortalecimento 
de seus princípios.
Em 1993, o PACS foi posto em xeque: ou seria reorientado ou abandonado. As experiências exitosas 
acumuladas pelo programa em diversos municípios e as medidas gerenciais tomadas em parceria 
com as secretaria Estaduais de Saúde permitiram o redirecionamento do programa, com o propósito 
de corrigir problemas e valorizar as suas potencialidades.
O ACS passou a ser um elemento de identificação e de tradução da realidade social de sua comuni-
dade. Além de trazer para os serviços de saúde, números mais precisos das condições epidemioló-
gicas de sua localidade, ele possui como ninguém conhecimento da comunicação e da dinâmica de 
sua comunidade. Em consequência, a pessoa atendida deixava de ser um número ou uma porcen-
tagem das estatísticas oficiais, e ganhavam nome, endereço e identidade. Os agentes funcionavam 
como mediadores das necessidades da comunidade e das carências do serviço público.
Ainda em 1993, ocorre mais um passo importante para o fortalecimento do processo de municipa-
lização dos serviços de saúde: é publicada a Norma Operacional Básica de 1993 (NOB-SUS/93), que 
estabelece critérios para a responsabilização dos municípios na gestão municipal.
Havia nesta época o reconhecimento da “crise do modelo assistencial”, que precisava ser enfrentado 
para consolidar o processo de reforma iniciado com a implantação do Sistema Único de Saúde (SUS) 
e que já expressava avanços significativos com a descentralização e municipalização dos serviços de 
saúde.
O reconhecimento da crise de modelo suscitou a necessidade emergencial de uma nova estratégia 
estruturante, contemplando a incorporação de recursos humanos e tecnologias contextualizadas 
nas novas práticas assistenciais propostas. Com esse propósito iniciou-se a formulação das diretrizes 
do Programa de Saúde da Família (PSF), lançado em março de 1994.
Estratégia de Saúde da Família (ESF)
Saúde da Família é uma estratégia que prioriza as ações de promoção, proteção e recuperação da 
saúde dos indivíduos e da família, do recém-nascido ao idoso, sadios ou doentes, de forma integral 
e contínua.
A Saúde da Família tem como objetivo a reorganização da prática assistencial, em novas bases e 
critérios, em substituição ao modelo tradicional de assistência - orientado para a cura de doenças e 
hospitalização. A atenção está centrada na família, entendida e percebida a partir do seu ambiente 


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físico e social, o que vem possibilitando às equipes de Saúde da Família uma compreensão ampliada 
do processo saúde-doença e da necessidade de intervenções, que vão além de práticas curativas. 
O PSF foi idealizado para aproximar os serviços de saúde da população, permitindo aos gestores do 
SUS aprofundar o conhecimento sobre aqueles a quem devem servir. Ele também viabiliza o princí-
pio Constitucional de que o Estado deve garantir ao cidadão o direito de receber atenção integral à 
saúde, priorizando as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais.
A  Atenção Primária à Saúde (APS) e o PSF se baseiam na modificação positiva do modo de vida da 
população, a partir do controle dos fatores ambientais, sociais e da mudança do estilo e conduta de 
vida das pessoas, eliminação dos riscos e orientação de hábitos mais saudáveis. O processo saúde-
-doença é determinado por múltiplas causas e fatores relacionados às condições de vida da popula-
ção. Portanto, é importante a participação ativa de todos os setores da administração do município, 
outros atores sociais e a comunidade para a identificação de problemas e necessidades de saúde do 
povo e a adoção de medidas concretas para melhorar a qualidade de vida.
Outro aspecto importante para a mudança do modelo de assistência à saúde é o envolvimento da 
equipe de saúde com o dia a dia da comunidade. Essa equipe tem o compromisso de organizar o 
serviço de saúde, no encaminhamento de problemas que não pode resolver e na sua atuação em 
situações que sinta segurança e capacidade para intervir.
A Saúde da Família vem demonstrando ser mais do que um programa específico. Ela é a estratégia 
que define o modelo de assistência à saúde que mais se aproxima dos princípios indicados na Cons-
tituição Federal. Todas as pessoas cadastradas são atendidas na Unidade de Saúde da Família com 
igualdade de direitos. Recebem assistência naquilo em que necessitam, de forma permanente e pela 
mesma equipe. Dessa forma, recebem orientações sobre cuidados de saúde e são mobilizadas sobre 
como manter a sua saúde, de suas famílias e de sua comunidade, compreendendo a relação entre as 
doenças, estilos e hábitos de vida.
 
A ESF deve considerar vários componentes ou requisitos, além do estabelecido na legislação vigen-
te, tais como:
•  Territorialização: cada equipe deve ter como responsabilidade de atenção um território, ou seja, 
possuir uma área e uma população definida;
•  Hierarquização - referência e contra-referência: relação entre serviços básicos,especializados e 
hospitais, que garantam a completa atenção da saúde onde e quando requeira a população;
•  Atenção ativa: a equipe terá que ir à comunidade, à família, para identificar problemas e necessi-
dades de saúde e encontrar soluções, em conjunto com as próprias famílias e população. Deverá 
ainda orientar, informar e promover educação sanitária;
•  Globalidade: a atenção à saúde deverá ser voltada para todos: doentes, sadios, homens, mulhe-
res, crianças, adolescentes e idosos;
•  Continuidade: a população é acompanhada pela mesma equipe permanentemente;
•  Participação: a participação de toda a sociedade e dos setores da economia no desempenho da 
ESF é de suma importância para a identificação de problemas, planejamento e controle da ativi-
dades, tendo em conta que os serviços de saúde não podem dar solução a todos os problemas 
de forma isolada.
As equipes da ESF atuam através de uma equipe multiprofissional, composta minimamente por um 
médico, um enfermeiro, um ou dois auxiliares de enfermagem e de quatro a seis ACS. Assim se assu-
mia o desafio do trabalho em equipe multidisciplinar, com responsabilização de um território onde 
vivem ou trabalham em torno de 4.500 pessoas, ou 1.000 famílias.


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A definição de responsabilidade territorial e adscrição de famílias, introduzida no PACS e ampliada 
no PSF, confere ao programa uma característica especial na organização dos serviços: a potenciali-
dade de resgatar vínculos de compromisso e de co responsabilidade entre os serviços de saúde, os 
profissionais e a população.
Em 1995, o PACS e o PSF passam a ser considerados pelo presidente da república como projetos 
prioritários do governo federal. A gestão do programa foi inserida no âmbito da Secretaria de Assis-
tência à Saúde (SAS), onde se iniciaram a definição e a construção das condições necessárias à sua 
sustentabilidade no âmbito do SUS.



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