1846 financiamento público da saúDE: uma história à procura de rumo
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Discussão 1 8 4 6
9 Financiamento Público da Saúde: uma história à procura de rumo dispositivos legais relacionados aos critérios de partilha das transferências federais para estados, Distrito Federal e municípios e uma discussão sobre a abordagem dessa questão na Lei Complementar (LC) n o 141/2012, o que é feito também na sexta seção. Em seguida, são apresentadas as considerações finais. 2 O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE APÓS A CF/1988 A CF/1988, ao criar a seguridade social, estabeleceu que ela deveria ser financiada com recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e de contribuições sociais. No governo federal, esses recursos seriam repartidos entre a previdência, a assistência social e a saúde e, no caso desta última, previu-se, conforme consta do Artigo 55 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), uma vinculação de 30% dos recursos do orçamento da seguridade social (OSS), excluído o seguro-desemprego. Esta disposição teria validade até que fosse aprovada a primeira Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deveria definir a cada ano qual o percentual a ser destinado à saúde. Ressalta-se que a CF/1988 ampliou não somente o direito à saúde, mas também criou novos direitos em outros campos da seguridade social. Por exemplo, no caso da previdência social ampliou o direito à aposentadoria rural e no campo da assistência estabeleceu o Benefício de Prestação Continuada (BPC). 3
hiperinflação e restrições macroeconômicas. Assim, várias áreas buscaram aplicar os princípios constitucionais sem necessariamente observar um aumento de recursos para essas políticas. Isso gerou uma forte disputa interna entre as áreas sociais, entre elas as áreas de saúde e a previdência social. 4 No caso da saúde, o percentual de 30% dos 3. Conforme descrito pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), “o Benefício de Prestação Continuada (BPC) é um direito garantido pela Constituição Federal, que assegura um salário mínimo mensal ao idoso, com idade de 65 anos ou mais, e à pessoa com deficiência, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho, que comprove não possuir meios de garantir o próprio sustento, nem tê-lo provido por sua família. Em ambos os casos, é necessário que a renda mensal bruta familiar per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo vigente”. Disponível em: 4. Essas duas áreas, junto com a assistência social, recebiam recursos das mesmas fontes do OSS e alguns benefícios previdenciários, como equiparação de benefícios urbanos e rurais e piso para BPC equivalente a 1 salário mínimo (SM), tiveram aplicação quase imediata. TD_03_Miolo.indd 9 7/5/2013 5:46:35 PM
10 R i o d e J a n e i r o , j u l h o d e 2 0 1 3 recursos da seguridade social não foi cumprido em 1990 e 1991. Essa disputa se acirra a tal ponto que, em 1993, as contribuições previdenciárias não mais compuseram as fontes de financiamento da saúde. Conforme destacam Mendes e Marques (2009), “Nesse ano, apesar da previsão de recursos para a saúde, nada foi repassado com base na alegação de problemas de caixa na Previdência. Esse fato agravou a situação de incerteza e de instabilidade do financiamento da saúde”. Por fim, recorreu-se ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para garantir um mínimo de recursos para a saúde. Em 1994, demonstrando a prioridade das medidas de ajuste fiscal, o governo criou o Fundo Social de Emergência, hoje denominado Desvinculação de Receitas da União (DRU) que passou a retirar parte das receitas destinadas à seguridade social e à descentralização – receitas do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) (Ugá et al., 2012). A busca de solução para superação dessa crise no financiamento da saúde levou o governo a apresentar como alternativa a criação de um novo tributo: a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), criada em 1996, cujo produto da arrecadação deveria ser destinado ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), para financiamento de ações e serviços de saúde (Artigo 18, da Lei n º 9.311, de 24 de outubro de 1996). Nos dois anos imediatamente anteriores à entrada em vigor da CPMF, o MS aplicou, em média, R$ 39,8 bilhões na saúde (em valores constantes de 2011). Em 1997, o volume de recursos se ampliou para R$ 43,7 bilhões (em valores constantes de 2011). Entretanto, como pode ser visto no gráfico 1, a contribuição imediata da CPMF foi mais efetiva para a garantia de estabilidade de financiamento da saúde do que para a ampliação de seus recursos, uma vez que seu impacto foi amortecido pela retração de outras fontes de financiamento da saúde. 5
financiamento do MS, sendo que, em 1997, já respondia por 27,9% dos recursos. Entre 1995 e 1999 observou-se um pequeno aumento do volume de recursos aplicados pelo MS, 5. A este respeito, ver Ribeiro, Piola e Servo (2007). TD_03_Miolo.indd 10 7/5/2013 5:46:35 PM
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