1846 financiamento público da saúDE: uma história à procura de rumo



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Financiamento Público da Saúde: uma história à procura de rumo

dispositivos legais relacionados aos critérios de partilha das transferências federais 

para estados, Distrito Federal e municípios e uma discussão sobre a abordagem dessa 

questão na Lei Complementar (LC) n

o

 141/2012, o que é feito também na sexta 



seção. Em seguida, são apresentadas as considerações finais.

2 O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE APÓS A CF/1988

A CF/1988, ao criar a seguridade social, estabeleceu que ela deveria ser financiada 

com recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal 

e dos municípios, e de contribuições sociais. No governo federal, esses recursos seriam 

repartidos entre a previdência, a assistência social e a saúde e, no caso desta última, 

previu-se, conforme consta do Artigo 55 do Ato das Disposições Constitucionais 

Transitórias (ADCT), uma vinculação de 30% dos recursos do orçamento da seguridade 

social (OSS), excluído o seguro-desemprego. Esta disposição teria validade até que fosse 

aprovada a primeira Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deveria definir a cada 

ano qual o percentual a ser destinado à saúde.

Ressalta-se que a CF/1988 ampliou não somente o direito à saúde, mas também 

criou novos direitos em outros campos da seguridade social. Por exemplo, no caso da 

previdência social ampliou o direito à aposentadoria rural e no campo da assistência 

estabeleceu o Benefício de Prestação Continuada (BPC).

3

 

A implantação dos novos direitos sociais coincidiu com um período de 



hiperinflação e restrições macroeconômicas. Assim, várias áreas buscaram aplicar os 

princípios constitucionais sem necessariamente observar um aumento de recursos para 

essas políticas. Isso gerou uma forte disputa interna entre as áreas sociais, entre elas 

as áreas de saúde e a previdência social.

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 No caso da saúde, o percentual de 30% dos 



3. Conforme descrito pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), “o Benefício de Prestação 

Continuada (BPC) é um direito garantido pela Constituição Federal, que assegura um salário mínimo mensal ao idoso, com 

idade de 65 anos ou mais, e à pessoa com deficiência, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para 

o trabalho, que comprove não possuir meios de garantir o próprio sustento, nem tê-lo provido por sua família. Em ambos 

os casos, é necessário que a renda mensal bruta familiar per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo vigente”. 

Disponível em: . Acesso em: 5 set. 2011. 

4. Essas duas áreas, junto com a assistência social, recebiam recursos das mesmas fontes do OSS e alguns benefícios 

previdenciários, como equiparação de benefícios urbanos e rurais e piso para BPC equivalente a 1 salário mínimo (SM), 

tiveram aplicação quase imediata. 

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recursos da seguridade social não foi cumprido em 1990 e 1991. Essa disputa se acirra 

a tal ponto que, em 1993, as contribuições previdenciárias não mais compuseram as 

fontes de financiamento da saúde. Conforme destacam Mendes e Marques (2009), 

“Nesse ano, apesar da previsão de recursos para a saúde, nada foi repassado com base 

na alegação de problemas de caixa na Previdência. Esse fato agravou a situação de 

incerteza e de instabilidade do financiamento da saúde”. Por fim, recorreu-se ao Fundo 

de Amparo ao Trabalhador (FAT) para garantir um mínimo de recursos para a saúde.

Em 1994, demonstrando a prioridade das medidas de ajuste fiscal, o governo  

criou o Fundo Social de Emergência, hoje denominado Desvinculação de Receitas da 

União (DRU) que passou a retirar parte das receitas destinadas à seguridade social e à 

descentralização – receitas do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de 

Participação dos Municípios (FPM) (Ugá et al., 2012).

A busca de solução para superação dessa crise no financiamento da saúde levou 

o governo a apresentar como alternativa a criação de um novo tributo: a Contribuição 

Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), criada em 1996, cujo produto 

da arrecadação deveria ser destinado ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), para 

financiamento de ações e serviços de saúde (Artigo 18, da Lei n

º

 9.311, de 24 de 



outubro de 1996). 

Nos dois anos imediatamente anteriores à entrada em vigor da CPMF, o MS 

aplicou, em média, R$ 39,8 bilhões na saúde (em valores constantes de 2011). Em 1997, 

o volume de recursos se ampliou para R$ 43,7 bilhões (em valores constantes de 2011). 

Entretanto, como pode ser visto no gráfico 1, a contribuição imediata da CPMF 

foi mais efetiva para a garantia de estabilidade de financiamento da saúde do que para 

a ampliação de seus recursos, uma vez que seu impacto foi amortecido pela retração de 

outras fontes de financiamento da saúde.

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Logo que entrou em vigor, a CPMF passou a ser uma das principais fontes de 



financiamento do MS, sendo que, em 1997, já respondia por 27,9% dos recursos. Entre 

1995 e 1999 observou-se um pequeno aumento do volume de recursos aplicados pelo MS, 

5. A este respeito, ver Ribeiro, Piola e Servo (2007).

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