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Discussão
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Financiamento Público da Saúde: uma história à procura de rumo
dispositivos legais relacionados aos critérios de partilha das transferências federais
para estados, Distrito Federal e municípios e uma discussão sobre a abordagem dessa
questão na Lei Complementar (LC) n
o
141/2012, o que é feito também na sexta
seção. Em seguida, são apresentadas as considerações finais.
2 O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA SAÚDE APÓS A CF/1988
A CF/1988, ao criar a seguridade social, estabeleceu que ela deveria ser financiada
com recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal
e dos municípios, e de contribuições sociais. No governo federal, esses recursos seriam
repartidos entre a previdência, a assistência social e a saúde e, no caso desta última,
previu-se, conforme consta do Artigo 55 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT), uma vinculação de 30% dos recursos do orçamento da seguridade
social (OSS), excluído o seguro-desemprego. Esta disposição teria validade até que fosse
aprovada a primeira Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deveria definir a cada
ano qual o percentual a ser destinado à saúde.
Ressalta-se que a CF/1988 ampliou não somente o direito à saúde, mas também
criou novos direitos em outros campos da seguridade social. Por exemplo, no caso da
previdência social ampliou o direito à aposentadoria rural e no campo da assistência
estabeleceu o Benefício de Prestação Continuada (BPC).
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A implantação dos novos direitos sociais coincidiu com um período de
hiperinflação e restrições macroeconômicas. Assim, várias áreas buscaram aplicar os
princípios constitucionais sem necessariamente observar um aumento de recursos para
essas políticas. Isso gerou uma forte disputa interna entre as áreas sociais, entre elas
as áreas de saúde e a previdência social.
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No caso da saúde, o percentual de 30% dos
3. Conforme descrito pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), “o Benefício de Prestação
Continuada (BPC) é um direito garantido pela Constituição Federal, que assegura um salário mínimo mensal ao idoso, com
idade de 65 anos ou mais, e à pessoa com deficiência, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para
o trabalho, que comprove não possuir meios de garantir o próprio sustento, nem tê-lo provido por sua família. Em ambos
os casos, é necessário que a renda mensal bruta familiar per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo vigente”.
Disponível em: . Acesso em: 5 set. 2011.
4. Essas duas áreas, junto com a assistência social, recebiam recursos das mesmas fontes do OSS e alguns benefícios
previdenciários, como equiparação de benefícios urbanos e rurais e piso para BPC equivalente a 1 salário mínimo (SM),
tiveram aplicação quase imediata.
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recursos da seguridade social não foi cumprido em 1990 e 1991. Essa disputa se acirra
a tal ponto que, em 1993, as contribuições previdenciárias não mais compuseram as
fontes de financiamento da saúde. Conforme destacam Mendes e Marques (2009),
“Nesse ano, apesar da previsão de recursos para a saúde, nada foi repassado com base
na alegação de problemas de caixa na Previdência. Esse fato agravou a situação de
incerteza e de instabilidade do financiamento da saúde”. Por fim, recorreu-se ao Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT) para garantir um mínimo de recursos para a saúde.
Em 1994, demonstrando a prioridade das medidas de ajuste fiscal, o governo
criou o Fundo Social de Emergência, hoje denominado Desvinculação de Receitas da
União (DRU) que passou a retirar parte das receitas destinadas à seguridade social e à
descentralização – receitas do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM) (Ugá et al., 2012).
A busca de solução para superação dessa crise no financiamento da saúde levou
o governo a apresentar como alternativa a criação de um novo tributo: a Contribuição
Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), criada em 1996, cujo produto
da arrecadação deveria ser destinado ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), para
financiamento de ações e serviços de saúde (Artigo 18, da Lei n
º
9.311, de 24 de
outubro de 1996).
Nos dois anos imediatamente anteriores à entrada em vigor da CPMF, o MS
aplicou, em média, R$ 39,8 bilhões na saúde (em valores constantes de 2011). Em 1997,
o volume de recursos se ampliou para R$ 43,7 bilhões (em valores constantes de 2011).
Entretanto, como pode ser visto no gráfico 1, a contribuição imediata da CPMF
foi mais efetiva para a garantia de estabilidade de financiamento da saúde do que para
a ampliação de seus recursos, uma vez que seu impacto foi amortecido pela retração de
outras fontes de financiamento da saúde.
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Logo que entrou em vigor, a CPMF passou a ser uma das principais fontes de
financiamento do MS, sendo que, em 1997, já respondia por 27,9% dos recursos. Entre
1995 e 1999 observou-se um pequeno aumento do volume de recursos aplicados pelo MS,
5. A este respeito, ver Ribeiro, Piola e Servo (2007).
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